中房智库研究员 许倩
多年以来，土地出让金都是我国地方政府收入的重要来源。虽然地方政府正在积极转型寻找新的支柱产业，但新产业发展不可能一蹴而就，短期内地方财政对土地出让收入的倚重仍将继续。
2017年又是土地市场的一个丰收年。根据中国指数研究院数据，截至目前，全国土地出让金过千亿元的城市已有5个，分别是北京、上海、南京、重庆和杭州。同时，50个热点城市的总土地成交额已超过2.6万亿元，同比上涨40%，成为政府财政收入的重要支撑。
中房智库研究员以“城市土地出让金/城市一般性公共预算收入×100%”作为衡量地方土地财政依赖度的指标，通过对全国20个重点城市土地财政依赖度排名发现，今年前三季度土地财政依赖最严重的城市是佛山，比值达到147%，超过其2016年末100.91%的比值。南京、杭州、济南今年前三季度土地出让金亦均超过地方一般公共预算收入，土地财政依赖度分别达132.83%、127.41%、100.58%。
北京大学经济学院教授平新乔指出，中国过去15年，地方财政的财政波动主要原因是土地出让金的波动。在许多地方，土地出让金收入已占地方财政收入的三分之一左右，个别地方的土地出让金收入可以占到总财政收入的六成。
根据财政部的统计，今年1~9月，全国一般公共预算收入134129亿元，同比增长9.7%。1~9月，全国政府性基金预算收入38545亿元，同比增长33.3%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入2980亿元，同比增长7.5%；地方政府性基金预算本级收入35565亿元，同比增长36%，其中国有土地使用权出让收入32031亿元，同比增长39.4%。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，三季度全国政府性基金收入保持高位增速，主要是受土地出让收入影响，“加之2016年以来土地出让收入增速的持续反弹，使地方政府能够灵活应对预算收入的波动”。
虽然土地财政在地方财政收入中仍占据重要位置，但房地产市场的调控对经济发展宏观面的影响已经越来越小。今年以来的经济数据显示，房地产市场的适度降温，对经济增长速度并没有明显的下拉效应，因此这些限购限贷城市恐怕短期难以因土地财政的收紧而放松调控。
而且，从城市已发布未来5年土地供应计划可以看出，土地出让高峰已经过去，未来租赁房、共有产权房供应将占据重要比例。土地财政终将被房地产税所取代。而开发商“囤地捂盘”行为最终恐招致更大风险。
佛山、南京等地土地财政依赖比重超100%
我国目前有关房地产的财政税收是以土地出让和房产交易两个环节为主，尤其是土地出让金占据了很多地方财政收入的很大比例，而对于持有环节的税收则占据比例很小，这就产生了所谓的“土地财政”。
据长江证券测算，2010年至2016年期间，地方政府公共财政预算收入和基金收入约107万亿元，国有土地使用权出让金为23万亿元，占比为21.64%，表明地方政府财政对土地出让金的依赖度度高。
财政部最新数据显示，今年1~9月，地方一般公共预算本级收入70757亿元，同比增长10%。全国政府性基金预算收入38545亿元，同比增长33.3%。土地和房地产相关税收中，契税3787亿元，同比增长19.9%；土地增值税3997亿元，同比增长21.8%；房产税1841亿元，同比增长17.9%；城镇土地使用税1788亿元，同比增长10.4%；耕地占用税1449亿元，同比增长0.1%。
根据中房智库研究员测算，5个房地产特有税种的税收合计达到12862亿元，占同期地方政府一般公共预算收入的18%；若再加上32031亿元国有土地使用权出让收入，土地和房地产市场对地方财政的贡献率达到41%。
部分热点城市今年以来土地出让金大涨，令土地财政依赖度更为严重。
在中房智库研究员发布的2017前三季度20城土地财政依赖度（仅考核土地出让金/地方一般性公共预算收入比值，未考虑房地产税收贡献率）排行榜中，有12个城市国有土地出让金占财政收入比重超过50%，较2016年减少了4个城市。其中,超过100%的城市有4个，意味着这些城市今年前三季度卖地收入已经超过地方一般预算收入；有3个城市土地财政依赖度在70%至100%之间。
在这20个城市中，有8个城市今年前三季度土地财政依赖度超过2016年，分别是佛山、杭州、成都、重庆、广州、西安、无锡和北京。
土地财政依赖最严重的是佛山市。1~9月，佛山市一般公共预算收入完成472.63亿元，同比增长17.23%；土地出让金694.8亿元，同比增长81%；土地财政依赖比重达到147%，较2016年末增长了46个百分点。
其次是南京，土地财政依赖比重达132.83%，但较2016年末下降了22个百分点。杭州、济南的土地财政依赖比重亦均超过100%；合肥、武汉、成都的土地财政依赖比重均超过70%；厦门、重庆、郑州、广州以及西安的土地财政依赖比重则均超过60%。
在一线城市中，除广州土地财政依赖度达到61.64%，其余三个城市土地财政依赖度均在40%以下。
北京今年1~9月土地出让金为1847.4亿元，同比大增315%，地方一般公共预算收入5074亿元，土地财政依赖比重为36.41%，较2016年末增长了近20个百分点；上海、深圳则因前三季度土地出让金的下降，土地财政依赖比重均较2016年末下降，分别为18.35%、16.22%，在20个城市土地财政排名中垫底。
中国社科院财经战略研究院副研究员蒋震表示，我国地方财政对土地出让金和房地税收的依赖，应该说是特定经济发展阶段下的产物。实际上很多发达国家也都有过这个阶段。
土地财政带来了中国城镇化的迅速发展，但也导致了一系列问题。最直接的就是高地价推动高房价，房价过快上涨对实际经济产生挤出效应，大量资金“脱实入虚”加入房地产经济，企业创新受到抑制。房价加速上涨还会积累金融风险，导致有房者与无房者财富差距迅速拉大。
地方土地财政“被迫”退烧并终将由房地产税接替
一般认为，城市土地财政依赖度比重越大，说明当地政府财政收入对土地房地产市场的依赖程度越严重，当地放松限购限贷政策的催动力就越强。
不过，中央政府多次强调要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”，坚持房地产调控不放松。随着各地楼市调控政策的一再收紧，土地和房地产市场的过热成交明显被抑制。这意味着，作为地方财政主力的土地收入将受到影响，地方土地财政将吃紧。
在中房智库研究员发布的20城土地财政依赖度排行榜中，有12个城市今年前三季度土地财政依赖度低于2016年。下降幅度最大的是合肥市，今年前三季度土地出让金为473.3亿元，同比下降22%，地方一般公共预算收入530.7亿元，土地财政依赖比重为89.18%，较2016年末的200.21%下降了113个百分点。
其次是苏州市，今年前三季度土地出让金为593.7亿元，同比下降53%，地方一般公共预算收入1405.7亿元，土地财政依赖比重为42.24%，较2016年末的104.39%下降了62个百分点。宁波市前三季度土地出让金同比下降33%，土地财政依赖比重较2016年末下降了32个百分点。
中国土地财政拐点已现。
近10年来，全国土地出让金收入整体呈上升趋势，2014年达到最高峰，全国土地出让金收入达到4万多亿元，中国土地财政也达到高潮。即便土地市场异常火热的2016年，土地出让金收入也才3.56万亿元。而也正是由于多年以来土地财政对地方政府的重要性，导致地方土地的供给并没有贴近房地产需求，而是呈现全行业持续库存累积，城市间土地供应出现错配。
2014年政府出台政策提高土地利用效率、减少浪费后，土地供应强度大为下降。2016年起，传统的地产周期发生改变，最主要的原因就是去库存。同时，为了更好的抑制一二线城市房价上涨，政府于2017年4月出台供地量化问责机制，土地市场需求端和供给端均发生变化。
中国指数研究院数据显示，2017年前9个月，全国300个城市住宅用地出让总额21665亿元，同比增加42%。前9个月，300个城市土地平均溢价率34%，同比下降14%。
10月开始，在房地产市场降温后，土地市场也开始出现了退烧迹象。10月31日，北京、广州、南京、武汉、长沙、无锡等多个城市在土地出让过程中，出现底价成交或低溢价率拍卖的现象。
开发商拿地热情降温与租赁市场大规模发展有关。截至10月底，全国至少有48个城市相继出台住房租赁政策，包括开展住房租赁试点、公积金支付房租、自持土地等，旨在加快培育和发展住房租赁市场。随着租赁时代的到来，过去以抢地、炒房为特点的房地产开发模式即将结束，而土地市场也开启温和模式。同策咨询研究总监张宏伟预测，今年四季度到明年上半年，土地市场都会维持降温态势。
土地和房地产市场的适度降温，对经济增长速度并没有明显的下拉效应。国家统计局新闻发言人今年8月份指出，房地产对经济增长的贡献率已经由去年上半年的8.2%降至今年上半年的6.2%，但经济增长速度却提高了0.2个百分点。
但是，“近两年财政收入增速持续下降，财政赤字率持续增加，如果房地产行业收入和销售出现下降，政府不但收入来源大幅减少，而且利息支出在不断增大，政府财政压力可想而知。”安信证券分析师陈天诚认为。
由房地产税改革代替土地财政，势在必行。
